一次逃課、一次打架、一次和家長的爭吵……可能都會讓小學(xué)高年級至初二的孩子誤入歧途，走上犯罪道路，有學(xué)者將其稱為“初二現(xiàn)象”。

“孩子是祖國的未來，預(yù)防未成年人犯罪，關(guān)系千萬家庭幸福安寧與社會和諧穩(wěn)定。”上海市預(yù)防未成年人犯罪工作立法課題組組長肖建國說，上海市在全國人大對《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》新修訂后，率先啟動預(yù)防未成年人犯罪地方立法，系統(tǒng)整合社會各界力量守護孩子，同時肯定專業(yè)社工在預(yù)防犯罪中的重要地位，形成特色鮮明的“上海經(jīng)驗”，并通過地方立法予以確認(rèn)。

據(jù)悉，3月1日，《上海市預(yù)防未成年人犯罪條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。《條例》是上海首部全面規(guī)范和推進預(yù)防未成年人犯罪工作的地方性法規(guī)，設(shè)總則、預(yù)防支持體系、預(yù)防犯罪的教育、對不良行為的干預(yù)、對嚴(yán)重不良行為的矯治、對重新犯罪的預(yù)防、法律責(zé)任、附則共8章60條。

建章立制整合各界力量

16歲的胡同學(xué)，因被嘲笑長得胖，竟持刀與同學(xué)做了個了斷……

經(jīng)過社會調(diào)查、心理測評，上海市嘉定區(qū)人民檢察院的檢察官走進他的心靈世界：胡同學(xué)是一位留守兒童，平時在學(xué)校經(jīng)常被同學(xué)欺負……他想當(dāng)廚師，遭到父母反對。檢察官觸摸到了案件背后少年心里的那份壓抑和痛苦，最終決定對胡同學(xué)作出附條件不起訴的決定。

但“不起訴”并非“不管束”，胡同學(xué)被安排在觀護基地接受全方位教育矯治，在那里他如愿以償?shù)貙W(xué)上了烹飪課。

像這樣對嚴(yán)重不良行為的矯治和重新犯罪的預(yù)防，正是上海檢察機關(guān)經(jīng)過三十五年的經(jīng)驗積累，形成的未成年人保護上海檢察模式。而這也只是上海預(yù)防未成年人犯罪的一個縮影。

從20世紀(jì)80年代起，上海公安、檢察院、法院、共青團等單位先行先試，首創(chuàng)的諸如“社會觀護”“合適成年人”“心理干預(yù)”“回訪幫教”等舉措，不僅在全國立法中被采用，而且在全國范圍內(nèi)推廣。全國第一個少年法庭、全國第一個“少年起訴組”、全國第一個獨立的少年警務(wù)機構(gòu)“少年科”、全國第一家青少年司法社會工作服務(wù)專門機構(gòu)、全國第一個未成年人司法社會服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)……在預(yù)防未成年人犯罪工作中，上海始終走在前列。

雖然，各單位在預(yù)防未成年犯罪中各展其長，卻始終缺乏明確的協(xié)同機制和各單位、各部門的職責(zé)范圍。為此，作為預(yù)防未成年人犯罪的重要職能部門，共青團上海市委員會、上海市青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室從十多年前便計劃為預(yù)防未成年犯罪制定一部地方法規(guī)，為這項工作做好頂層設(shè)計。

“從2010年開始啟動籌備立法工作，到2022年的表決通過，上海地方立法歷時十二年，這份《條例》有效地填補了本市預(yù)防未成年人犯罪立法的空白。”上海市青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室社工處處長蘇玉峰說。

據(jù)肖建國介紹，“多部門協(xié)調(diào)”是《條例》立法過程中最大的難點，同時還是此次立法最大的特色，能有效避免因各部門信息不暢、力量分散、效果甚微導(dǎo)致的治理“真空”問題。

記者看到，《條例》共分“總則”“預(yù)防支持體系”“預(yù)防犯罪的教育”“對不良行為的干預(yù)”“對嚴(yán)重不良行為的矯治”“對重新犯罪的預(yù)防”“法律責(zé)任”“附則”8個章節(jié)。當(dāng)青少年遇到困境時，社會各方該履行什么義務(wù)、做出什么反饋，都規(guī)定得明明白白。

例如，《條例》要求市區(qū)兩級要“依托平安上海工作協(xié)調(diào)機制”做好預(yù)防未成年人犯罪工作，“日常工作由同級青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室具體承擔(dān)”“市青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防未成年人犯罪信息服務(wù)管理系統(tǒng)……實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用”。

制度保障強化專業(yè)支持

“對孩子的幫助既需要全社會共同合力，也需要專業(yè)力量的支撐。”華東理工大學(xué)社會工作系教授費梅蘋對記者說。根據(jù)她數(shù)十年的研究發(fā)現(xiàn)，許多涉案未成年的犯罪萌芽，都是從校園開始的，也正是她提出“初二現(xiàn)象”。

“我們通過對涉案未成年的回溯性研究發(fā)現(xiàn)，對初入‘青春期’的孩子們，在實現(xiàn)自我同一性、獲得自主感等方面會面臨不少困惑與挑戰(zhàn)，如果在當(dāng)時那個時間節(jié)點，就有更專業(yè)的力量盡早察覺青少年的成長困境，能夠去拉一把，提供一些支持，作一些阻斷，一切可能會不一樣。”費梅蘋說。因此，她認(rèn)為《條例》第三十四條在這方面做出了很大的創(chuàng)新和突破。

記者注意到，第三十四條明確“本市探索青少年事務(wù)社會工作者駐校或者聯(lián)系學(xué)校工作機制，依托青少年事務(wù)社會工作站點及青少年事務(wù)社會工作者協(xié)助中小學(xué)校開展道德法治教育、生命教育、心理健康教育、毒品預(yù)防教育、行為矯治等活動”。

“雖然僅是短短的兩句話，但對學(xué)校引入社工參與未成年人預(yù)防犯罪教育做出立法肯定，可以稱得上是制度上的重大創(chuàng)新突破。”費梅蘋說。

事實上，這兩句話也并非無中生有，而是從上海近二十年青少年社會工作中提煉而來。據(jù)了解，在上海市委政法委的領(lǐng)導(dǎo)下，上海成為全國最早探索社區(qū)青少年服務(wù)幫扶機制的城市。共青團上海市委員會從2002年便開始探索布局上海的青少年社會工作，此后，上海團組織成立了“上海市陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心”，專門在社區(qū)為失學(xué)、失管、失業(yè)青少年提供服務(wù)，把預(yù)青工作前置，從源頭上預(yù)防和減少犯罪。迄今，上海的青少年社工隊伍已經(jīng)擁有近700人，服務(wù)領(lǐng)域也從社區(qū)拓展到了學(xué)校、司法等領(lǐng)域，建立了預(yù)防青少年違法犯罪的全鏈條式社會工作服務(wù)體系。

在費梅蘋看來，社工對學(xué)生而言，不像心理老師那么敏感，也不像任課老師那樣苛刻，能“非評判”及更親近地從學(xué)生的需求出發(fā)給與接納、理解和支持，從關(guān)系的角度及早發(fā)現(xiàn)問題，及時給出專業(yè)意見，在治未病方面起到重要作用。

而對于社工的薪酬待遇方面，此次《條例》也做出專門規(guī)定。在第十六條中，確定了“各級行政機關(guān)以及人民檢察院、人民法院根據(jù)工作需要，使用財政性資金委托專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與預(yù)防未成年人犯罪工作、提供司法社會服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合國家和本市的規(guī)定”。

區(qū)域協(xié)同輸出上海經(jīng)驗

近年來，上海仍然沒有停下創(chuàng)新的步伐，繼續(xù)在長三角區(qū)域合作、未成年人司法社會服務(wù)、未成年人專業(yè)咨詢服務(wù)、學(xué)生欺凌防治、專門矯治教育、未成年人社會觀護等諸多領(lǐng)域進行了較為積極的探索，而固化這些寶貴的創(chuàng)新經(jīng)驗則成了此次《條例》的重要任務(wù)。

以長三角區(qū)域合作為例，上海貫徹落實《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中關(guān)于“發(fā)揮龍頭帶動作用”的要求，積極推動“長三角青少年社工聯(lián)盟”的成立。

《條例》在第八條明確規(guī)定，“本市與江蘇省、浙江省、安徽省共同建立健全長江三角洲區(qū)域預(yù)防未成年人犯罪工作聯(lián)動機制，推動開展預(yù)防未成年人犯罪工作交流和合作，加強相關(guān)工作經(jīng)驗和信息共享”。

“就目前的刑事犯罪案件而言，上海未成年人犯罪比例在全國并不算高，而且有相當(dāng)一部分未成年人戶籍在外地。為此，從源頭上預(yù)防未成年人犯罪顯得尤為重要。”肖建國告訴記者，通過長三角區(qū)域合作機制，向其他地方共享“上海經(jīng)驗”，不僅能夠提升當(dāng)?shù)仡A(yù)防未成年人犯罪工作，還能有效降低上海未成年人犯罪比例。

蘇玉峰也說，上海在立法調(diào)研中，吸取各地優(yōu)秀經(jīng)驗，在上海實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷固化提煉形成現(xiàn)在這份《條例》。《條例》的出臺，又將指導(dǎo)上海預(yù)防未成年人犯罪工作邁上更高臺階。

如今，《條例》已經(jīng)正式施行近一個月，各部門、各單位對新法的宣講學(xué)習(xí)也正緊鑼密鼓地實施當(dāng)中。原計劃二季度上海市青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室還將牽頭各相關(guān)部門召開一場推進會，依照新法部署今年重點工作，在信息化建設(shè)、設(shè)立專門機構(gòu)等方面做出進一步突破。